Aanvragenstop woonfuncties op kleinschalige bedrijventerreinen Zeewolde

3 minuten mr. Mariëlle Ducaat bestuursrecht voor ondernemers 18 januari 2022 2024

Wat was er aan de hand?

Op 14 december 2017 heeft de raad de Visie kleinschalige bedrijventerreinen vastgesteld. Kort gezegd komt De Visie neer op een verruiming van de gebruiksmogelijkheden om de verhuurbaarheid van de panden te bevorderen en leegstand tegen te gaan. De Visie biedt voor een aantal deellocaties mogelijkheden voor (herbestemming naar) zelfstandige woonfuncties in plaats van (uitsluitend) bedrijfswoningen. Per initiatief wordt een afweging gemaakt (maatwerk).

Naar aanleiding van de vaststelling van De Visie in 2017 zijn er diverse wooninitatieven ingediend, waaronder initiatieven voor grootschalige woonprojecten. Dit leidde tot een kritische houding én weerstand bij diverse betrokken ondernemers van de bedrijventerreinen. Op 25 juni 2020 heeft de raad daarom een motie aangenomen om de reeds geplande evaluatie van De Visie spoedig(er) te agenderen en, in afwachting van die evaluatie, geen nieuwe initiatieven meer in behandeling te nemen. Naar aanleiding van deze motie is er met ingang van 7 juli 2020 een aanvragenstop van kracht. De aanvragenstop hield in dat:

principe-aanvragen voor wooninitiatieven in het kader van de Visie kleinschalige bedrijventerreinen niet meer in behandeling worden genomen tot het moment dat de raad heeft beslist over de evaluatie (planning oktober/november 2020);
formele aanvragen omgevingsvergunning voor wooninitiatieven in het kader van de Visie kleinschalige bedrijventerreinen worden geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan tot het moment dat de raad heeft beslist over de evaluatie.
Principe-verzoeken die uiterlijk de dag vóór deze publicatie zijn ingediend, alsmede formele aanvragen omgevingsvergunning voor initiatieven waarvoor al een principebesluit is genomen, worden nog wel in behandeling genomen en beoordeeld aan de hand van de spelregels van de Visie kleinschalige bedrijventerreinen. Het afhandelen van deze “lopende initiatieven” betekent overigens niet dat zonder meer een vergunning wordt verleend, er blijft sprake van maatwerk.

Sinds de aanvragenstop werden er geen nieuwe aanvragen meer in behandeling genomen.

Op 4 maart 2021 is de aanvragenstop door de raad echter weer gedeeltelijk opgeheven. Kennelijk bestond er wel behoefte aan de mogelijkheid voor het omzetten van een bedrijfwoning naar één eengezinswoning dus uitsluitend voor dié aanvragen gold voortaan dat deze wél in behandeling genomen mochten worden. Althans, dat was de bedoeling.

Wat ging er mis?

Het besluit van de raad tot gedeeltelijke opheffting van de aanvragenstop d.d. 4 maart 2021 was in feite een instructie aan het college van B&W om dienovereenkomstig te handelen. Een dergelijke instructie heeft echter slechts politieke en nog geen juridische gevolgen. Daarvoor is namelijk vereist dat de instructie wordt omgezet in formeel beleid. Die bevoegdheid, het vaststellen van formele bindende beleidsregels, komt niet (meer) toe aan de raad, maar aan het collge van B&W. In dit specifieke geval had deze omzetting (van raadsrichtlijn naar beleidsregel) echter niet plaatsgevonden. Om deze omissie te herstellen heeft het college van B&W op 4 januari 2022 alsnog het raadsbesluit van 4 maart 2021 verwerkt in gewijzigde beleidsregels. Deze (te?) late omzetting roept evenwel de vraag op welke gevolgen dit (mogelijkerwijs) zou (kunnen) hebben voor aanvragen die zijn gedaan in de periode tussen 4 maart 2021 en 4 januari 2022. Deze aanvragen zijn immers in behandeling genomen op grond van de veronderstelling dat op dat moment de aanvragenstop gedeeltelijk was opgeheven. In retroperspectief blijkt echter dat die aanvragenstop op dat moment nog helemaal niet formeel was opgeheven, maar dat het slechts een richtijn van de raad aan het college van B&W betrof.

Wat is het gevolg?

Het is de vraag in hoeverre er daadwerkelijk bloed vloeit uit deze juridische ommissie. Het college van B&W heeft immers overeenkomstig de raadsrichtlijn van destijds gehandeld. Het raadsbesluit heeft dus doel getroffen, ook al was het in formele zin nog geen beleid waaraan de burger het college van B&W kon houden. In zoverre zullen de gevolgen van deze juridische omissie waarschijnlijk beperkt zijn. Wat echter wel opmerkelijk is, is dat het college van B&W met deze heling van het bevoegdheidsgebrek, tevens kans heeft gezien om de beleidsregel op een ander vlak te wijzigen. In de gewijzigde beleidsregels van 4 januari 2022 wordt namelijk niet alleen het bevoegdheidsgebrek geheeld, maar het college van B&W doet ook een poging om het begrip ''lopende initiatieven'' (welke niet onder de aanvragenstop zouden moeten vallen) nader te duiden. In diverse procedures is namelijk gebleken dat het begrip ''lopende initiatieven'' door het college van B&W kennelijk veel ruimer uitgelegd werd dan waartoe de beleidsregel ruimte geeft. Het college van B&W heeft daarom aanleiding gezien om mét de wijziging van de beleidsregels direct nader te duiden wat als ''lopend initiatief'' dient te worden begrepen en wat niet. Of deze ''precisering'' (wat in feite een wijziging van de eerder vastgestelde beleidsregel is) door de beugel kan ten opzichte van de reeds lopende procedures die handelen over wat nu eigenlijk een ''lopend initiatief'' is valt echter te bezien. Het riekt naar wijzigen van de spelregels gedurende het spel en al eerder hebben de hoogste bestuursrechters zich uitgelaten over de vraag of beleidsregels hangende besluitvormingsprocedures gewijzigd kunnen worden. Die vraag is ontkennend beantwoord. Beleidsregels dienen naar de letter te worden uitgelegd en niet te zeer aan interpretatie onderhevig te zijn. Voor bestuursorganen is het dus van (groot) belang om het doel en de bedoeling van een beleidsregel direct zo goed en duidelijk mogelijk vast te leggen. De belofte (van een beleidsregel) bindt immers. Wanneer een beleidsregel teveel afhankelijk is van (vrije) interpretatie, schiet dat zijn doel voorbij. Beginselen van behoorlijk bestuur als vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel komen dan in het geding. Uiteraard dient dat te allen tijde te worden voorkomen.