Gemeenten in de (bestuurlijke) fout door decentralisatie

3 minuten mr. Mariëlle Ducaat bestuursrecht voor ondernemers 17 oktober 2013 2024

Het proces van decentralisering is al een ruim aantal jaren geleden in gang gezet. De plannen gaan gestaag verder en steeds meer taken worden bij de lokale overheden neergelegd. Nog los van de vraag of gemeenten hier wel voldoende op zijn voorbereid doet zich hier ook de interessante vraag voor in hoeverre deze verdergaande decentralisatie zorgt voor meer probleemgemeenten? Voor wie zich een beetje in de materie heeft verdiept zal het geen vermelding behoeven dat er de laatste jaren veel gewag is gemaakt van gemeenten die kampten met groot verloop van gemeentebestuurders en bestuurlijke onrust. Uit onderzoeksrapporten hieromtrent bleek dat dit voor een groot deel te wijten viel aan de bestuurscultuur in deze gemeenten; die was namelijk lang niet altijd even prettig.In onderzoeksrapporten werd zelfs gesproken van onbeschoft en onaanvaardbaar gedrag van verschillende gemeentebestuurders en een structurele ‘ik sta boven en onder de wet’ houding van het college. De voortdurende (publieke) ophef over de penibele bestuurlijke situaties waarin sommige gemeenten zich bevonden leidde tot de interessante vraag in hoeverre er mogelijkheden bestaan om in te grijpen bij dergelijke probleemgemeenten. In het licht van de toenemende decentralisatie lijkt deze vraag echter eens te meer interessant.

Wat zijn nu eigenlijk probleemgemeenten?

Hoewel er geen eenduidige definitie bestaat voor het fenomeen probleemgemeenten wordt hiervan in het algemeen gesproken indien er gedurende langere tijd politiek en bestuurlijk inadequaat wordt gefunctioneerd door het gemeentebestuur, waardoor burgers het vertrouwen in de gemeente verliezen en het openbaar bestuur in aanzien wordt geschaad. Indien een gemeente niet langer in staat is om haar taken uit te oefenen die haar bij wet zijn opgedragen kan er mogelijk gebruik worden gemaakt van de zogenaamde taakverwaarlozingsregelingen om een gemeente bestuurlijk weer op ‘het juiste pad’ te krijgen.

Lichte verwaarlozingsregeling en zware verwaarlozingsregeling

Er bestaan verschillende soorten taakverwaarlozingsregelingen, onder te verdelen in lichte en zware taakverwaarlozingsregelingen. Indien er sprake is van lichte verwaarlozing door de Raad, zoals bijvoorbeeld het niet naar behoren nemen van bij medebewindwet gevorderde beslissingen, bepaalt de ‘Wet Revitalisatie Generiek toezicht’ dat een ander orgaan dan het college van B&W toezicht houdt op de taakuitvoering van de Raad. Indien er sprake is van grove verwaarlozing kan er bij wet een afzonderlijke voorziening worden getroffen. Je kunt hierbij denken aan benoeming van een tijdelijke regeringscommissaris.

Van grove verwaarlozing is naar de letter van de (Grond)wet gezien pas sprake als fundamentele autonome taken niet meer worden uitgevoerd. De verwaarlozing leidt dan tot ernstige ontwrichting van het bestuur en op dat moment, zo is de heersende opvatting, biedt de wet voldoende basis om bij formele wet een afzonderlijke voorziening te treffen. Van deze taakverwaarlozingsregeling is voor het laatst gebruik gemaakt in 1951 in de gemeente Flinsterwolde. Omdat daar destijds een communistische meerderheid in de gemeenteraad zat werd de gemeente onbestuurbaar geacht. Hierop werd er een regeringscommissaris benoemd. Over dit ingrijpen bestaat tot op de dag van vandaag nog altijd veel discussie. Het instrument grijpt immers ernstig in de lokale autonomie van gemeenten, iets wat op gespannen voet staat met onze gedecentraliseerde eenheidsstaat. De vraag is bovendien of het bestuur in Flinsterwolde wel dermate was ontwricht dat het gebruik van de grove verwaarlozingsregeling geoorloofd was. Immers; de meest fundamentele besluiten werden nog wel genomen, men was alleen bang dat (toekomstige) bestuurlijke ongehoorzaamheid zou leiden tot catastrofale problemen en dus werden er andere lieden op de troon gezet. De hamvraag is echter of de (Grond)wet hier eigenlijk wel voldoende ruimte voor biedt.

Nieuwe verwaarlozingsregeling met het oog op decentralisatie?

Het uitgangspunt van gemeentelijk bestuur is dat gemeenten zoveel mogelijk de vrijheid hebben om zelf, zonder inmenging van de centrale overheid, orde op zaken te stellen. Met de taakverwaarlozingsregelingen dient dan ook zeer terughoudend te worden omgegaan. Toch zijn er het afgelopen decennium een flink aantal gemeenten geweest, waaronder ook Zeewolde, waar integriteitproblemen en bestuurlijke onrust zorgde voor bestuurlijke problemen en waar het gebruik van de taakverwaarlozingsregelingen wellicht gewenst was geweest. Nu de wet hier echter slechts summier ruimte voor bood is dit nimmer gebeurd. Nu er de komende jaren steeds meer taken op de gemeente af zullen komen bestaat het risico dat door onkunde en wellicht ook onwil gemeenten in bestuurlijke impasses terecht komen waar overheidsingrijpen gewenst is. De vraag is echter op grond van welke bevoegdheid de centrale overheden verwachten een rol te kunnen spelen in het orde op zaken stellen bij gemeenten waar een en ander in de (bestuurlijke) soep loopt.

Op financieel gebied bestaat er bijvoorbeeld de mogelijkheid voor de Minister van financiën om aan gemeenten, die wegens een financieel tekort een uitkering krijgen, bijzondere voorschriften op te leggen. Eenzelfde soort regeling zou je analoog kunnen toepassen op gemeenten waar het financieel gezien weliswaar allemaal voortreffelijk verloopt, maar waar beleidsmatig een hoop op aan te merken valt. De moeilijkheid van een regeling waarbij gemeenten onder ‘bestuurlijke curatele’ worden gesteld is dat de bestuurlijke problemen héél divers kunen zijn. Het is ontzettend lastig om in één regeling een oplossing te bieden voor een enorme diversiteit aan problemen. Een oplossing zou kunnen zijn om in plaats van repressieve maatregelen meer in de sfeer van preventieve maatregelen te denken. Een reguliere doorlichting van gemeenten waarbij op vaste tijdstippen overleg plaatsvindt tussen gemeenten en hogere overheden om bestuurlijke knelpunten te bespreken zou hierbij een optie kunnen zijn. Onder het mom; voorkomen is beter dan genezen is het met het oog op de toenemende decentralisatie zeker relevant om na te denken over dit soort mogelijkheden.